赵红军--均衡之美

自贸区政府职能二维转型的方向、路径与策略[1]

赵红军

发表于上海市政协机关刊物《浦江纵横》2015年第9期

国务院沪粤津闽四个自贸区的总体方案公布已逾两月有余，各地有关四个自贸区“以开放促改革、促发展，以制度创新为核心”的基本制度设计理念，已得到社会的广泛认同。最近，各地政府热议的一个非常现实的问题是，如何转变现有的政府职能，如何创新现有的行政管理体制才能更好地服务于自贸区试验？笔者认为，有关自贸区政府职能转变的方向、路径和策略等问题的讨论，具有非常重要的意义，这关系到自贸区各个政府部门有关自贸区政策的落实问题，而且还会影响那些来自贸区投资、经营的国内外企业的积极性。

十八大以来的中央文件已清楚地界定了自贸区政府职能转变的总体方向

十八大以来的中央历次文件多次提及我国未来政府职能转变问题，每一次论述都是对前一次论述的深化。综观这些论述，就会发现它们已经非常清楚地界定了自贸区政府职能转变的总体方向。比如，十八大报告中明确指出，我国未来的政府职能将向三个维度转变，“创造良好的发展环境、提供优质的公共服务、维护社会的公平正义”。这意味着，我们传统上有关政府职能的内涵除了创造良好的发展环境之外，还需要不断向公共服务和维护公平正义两个维度扩展。不仅如此，十八大报告还明确指出，转变政府职能的同时，还要“深化行政审批制度改革，继续简政放权”。这就指出了行政审批制度改革对于政府职能转变的极端重要性。道理很简单，如果政府的行政审批体制不改革，政府的职能转变、管理创新恐怕都是一句空话。

相比于十八大，十八届三中全会对政府职能转变的论述就显得更加全面，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增长政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。这一论述有三层意思，一是，政府职能的转变，并不仅仅涉及到行政审批制度改革，而是涉及到整个行政体制的改革；二是，政府职能转变的具体举措应该是创新行政管理方式，方向是增强政府公信力和执行力；三是，政府职能转变的总体目标是建设法治和服务型政府。相比于十八届三中全会，十八届四中全会则更进一步强调了依法行政体制的重要性，目标不仅是建立法治政府，而且还增加了“建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”等六个限定词。

2015年四月份公布的沪粤津闽四个自贸区，作为全面深化改革和进一步扩大开放的重大举措，作为开放型经济新体制的试验田，自然也将是未来政府职能转变、制度创新的试验田，因此，理应在上述有关政府职能转变的总体方向下做出更多的探索和试验，从而为全国提供更多可复制、可推广的经验与成果。

当前四大自贸区的政府职能转变应注重在两个维度、三条路径上探索

中国过去三十六年改革之所以成功的秘诀之一在于，不同的地方能根据中央提出的改革方向和总体规划，创造性地找到适合不同地方实际情况的可操作性政策框架。笔者以为，在以上有关政府职能转变的大方向指引下，当前我国四大自贸区的政府职能转变可以在以下两个维度、三条路径上进行探索和创新。

首先，从政府公共服务对象——企业与公众的角度看，政府提供的公共服务改善可以在服务效率提升和服务质量改善两个纬度进行提升。所谓服务效率提升主要是指政府提供的公共服务在效率层面有所提升，主要表现为服务速度的加快、服务等待时间的缩短、服务成本的降低等等。所谓服务质量改善则主要是指政府提供的公共服务在质量、水平层面的提升，主要表现为服务内容的延伸、服务频率的增加、服务层次的提升、服务时间的加长、服务满意度的提升等方面。比如，目前上海自贸区内外资备案在四个工作日就可完成，相比于原先8-29个工作日而言，就体现了政府公共服务效率的提升。又如，在自贸区外的企业注册，仅营业执照就有14种不同的版本，这一做法往往令很多企业头疼，相反，在上海自贸区，目前已经将14种企业营业执照统一为一种，并且从2015年3月1日起电子营业执照就具有与纸质营业执照一样的法律效力，这就体现了政府服务效率和质量的双重改善。

其次，在如上政府公共服务两维改善的视角下，自贸区的政府职能转变可以有以下三条路径：一是，在政府公共服务质量稳定条件下的服务效率提升路径，主要的做法可以有电子政务、电子化监管、网络化办理、纸面程序的简化、限时办理的硬性规定等。二是，政府公共服务效率稳定条件下的服务质量提升路径，主要的做法有，服务内容的全覆盖、服务内容的深化、服务层次的提升、服务频率的增加、服务满意度的提升等等；三是服务效率和服务质量双重提升路径，主要的做法是，采取必要的流程重组、业务重构、概念和内涵的重构等等，或者现代技术手段的应用不仅提升服务的效率而且提高服务的质量，比如3D打印技术的应用、智能化电子化的海关监管系统，不仅大大节约了海关监管的人力、物力耗费，而且大大提高了监管的效率和质量。

我们之所以要提出如上的三条自贸区政府职能转变的路径，主要的原因是，世界各国的公共管理实践普遍表明，在技术水平没有或者很难提升的条件下，政府职能或者公共服务改善往往存在着效率提升和质量改善之间的两难处境。其结果是，随着政府公共服务效率的提升，公共服务质量会在某种程度上下降，或者完全相反，在政府公共服务质量提升的条件下，服务的效率却经历某种程度的下降。相反，在互联网+，或者3D打印技术，智能化网络等新的技术条件下，政府的公共服务效率和质量完全可能同时提升，这就意味着，自贸区的政府职能转变或者公共服务效率和质量提升必须要充分利用电子化、智能化和互联网技术，充分利用现代科技创新，才能够在如上的三条路径上取得较大的改善。

自贸区政府职能转变的帕累托策略和可操作性

在我国政府公共管理的实践中，最难能可贵也最稀缺的往往不是管理的理念，而常常是能够将伟大理念与具体实践结合起来的可操作性的政策框架和指引业务人员处理具体事务时的简单右手法则。具体到以上政府职能转变的三条路径来看，具体办事人员赖以判断和做事的具体法则到底是什么？我们认为，它应该就是经济学中所说的“帕累托改进”策略。所谓“帕累托改进”策略，就是指在政府公务员或者公职人员提供公共服务的过程中，只要遵循着在保持其他人（组织）福利水平不变的情况下能够使一部分人（组织）的福利改善这样的原则，他（她）就能找到更好地提供公共服务的所谓可操作性指南。比如，到底该怎么提高政府的公共服务效率或者质量呢？基于帕累托原则，我们认为，政府办事效率更高、办事成本更低、办事速度更快、服务质量更好、办事流程更加合理、顾客或者大众更加满意，这些简单的法则似乎都应该成为自贸区政府职能转变的可选举措，相应地，针对这些可选举措的任何政策、服务改善或者变化，想必都应该是大众和企业所乐见的政府治理创新。尽管这些管理或者治理制度创新对于公众来看很小很微，但只要是大众和企业所乐见的，都一定是伟大的管理和制度创新。

政府职能二维提升与“三个清单”的关系

2013年以来，特别是2014－2015年，国务院极力在全国推进“三个清单”管理模式。笔者认为，这三个清单管理模式的主要目标是划清楚政府、社会和市场的边界问题。而笔者上述的政府职能二维转型的方向、路径和策略等问题，则主要讨论的是，政府在具体提供公共服务的过程中，应该遵循的一个办事的原则和方向，那就是，如果不能提高政府公共服务的效率就要提高政府公共服务的质量，二者必取其一，而不是在效率和质量两个维度上均毫无作为，这样，就容易导致政府公共服务的对象——企业和社会，对政府公共服务的不满意度上升，从而间接或者直接损害政府的形象，影响到政府的信誉乃至公信力。

对于“三个清单”与政府职能的二维转型的关系，我们可以这样进行简单的关系界定，“三个清单”主要是规定政府公共服务、市场监管和市场准入过程中应该提供的服务项目、所承担的法律责任，而政府职能二维转型则指的是，政府公务人员在办理公共服务或者进行市场监管时工作效率和工作质量的一个要求和指南。前者类似于承办业务的名目，后者类似于具体办理过程中的操作指南。二者共同服务于政府职能转型和政府治理能力提升这一全面深化改革的总目标。